今天，中国定了个小目标：一个亿！

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虽然不久前，几个城市出台的网约车新规依然坚持了户籍的从业门槛，但事实上，户籍制度改革早已加大了油门。

就在今天，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，为“十三五”期间的城镇化设定了一个超级的大目标。

“3个亿”

为啥要定1个亿？在回答这个问题前，可以回顾下“3个亿”。

2014年3月，李克强总理在全国人大会议上做政府工作报告时提出，要以人为核心的新型城镇化，今后一段时间，要着力解决好“三个一亿人”的问题：

促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

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解决“三个一亿人”，户籍制度改革是核心，这被称为继20世纪80年代家庭联产承包责任制之后又一次“解放”农民的革命。

户籍制度，是一项基本的国家行政制度，本身是人口管理的一种方式。但“户籍”二字总是成为社会的痛点，很显然，户籍背后附加的东西太多，教育、医疗、就业、社会福利等等，只要有这个身份的差异，就存在待遇的不公平。在中国，户籍的意义远大于“在哪居住”的本意。

传统的户籍制度与土地直接联系的，于是有了农业户口和城市户口的差别，这两者的差距和意义，我们父母辈最为深知。岛叔看过一部电影《立春》，蒋 雯丽饰演的女主角王彩玲在小县城教音乐，人生最大的心愿就是“额很快就要去北京了”，甚至不惜花光积蓄找门道买北京户口。这种城乡二元的户籍制度是计划经 济体制的最深印痕，人为在城市和农村之间划了一条难以逾越的鸿沟，一个高贵，一个卑贱，已经成为经济社会发展的桎梏。

所以2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“

创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”分了四个梯次。

2014年7月，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。之后，各地陆陆续续都在出台规定，把改革户籍制度，当做吸引人才、发展经济的重要手段。

现在，中国正在建立城乡统一的户口登记制度，以后就再也没有“农业”和“非农业”户口的区别了。这是去掉的第一道槛，接下来就得让具备能力落户城市的人安居。于是就有了今天国务院的这个方案，重点解决漂在城市里的“1个亿非户籍人口”。

据统计，中国现有常住人口城市化率为53.7%，但实际户籍人口城市化率为36%，这中间有这17.7%的差距，涉及大概2亿多人。“十三五”期间，就是要通过让1亿非户籍人口落户城市，使36%提高到45%。

这优先解决的1个亿，是现在城市里的“存量”，也就是进城时间长、就业能力强、已经适应了城市产业转型升级和市场竞争环境的非户籍人口。同时，本地和外地人口的落户，实行相同的落户条件和标准，“确保城市新老居民同城同待遇”。

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分别

目前，我国的超大城市有7个，除北上广深外，还有重庆、武汉和天津。特大城市有南京、成都、沈阳、哈尔滨、杭州、西安、苏州、佛山、东莞等9个。国务院的方案里给了一些大的原则，但也把细节制定的事权留给了地方。接下来各地会出台怎样的落户细则，是很大的看点。

方案中，对于超大城市和特大城市的落户条件提供了几个标准：具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等，但具体是怎么个标准，各个城市会有不同的要求。

而对于大中城市来说，明文规定不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制，城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式，大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

其实，早在2014年7月国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布后，很多地方放的落户口子比中央文件要宽松得多。比如中等城市和 大城市落户的城镇社会保险年限要求，安徽省缩短到“不得超过1年”和“不得超过3年”。河南、黑龙江、河北也适当缩短了缴纳社保的年限。可见地方上推进城 镇化的迫切。

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土地

不过，在市场化的条件下，人口的流动是与产业发展正对应的。常住人口城市化率与户籍人口城市化率差距大的地方，往往就是人口聚集的超大城市和特 大城市。因为这些城市集聚了中国的大部分政治、经济、文化资源，对周边形成虹吸效应。产业发展的不均衡，导致了中国各地城镇化水平的差异。

而在现在经济新常态下，各地经济发展冷热不均，也将会影响到各地落户政策的执行，难免形成一二线城市落户需求大，三四线城市吸引人才难的问题。 这对于房产去库存压力山大的三四线城市来说，见效还有待时日。毕竟要留住人，产业是根本。可以想见，这次落户限制的放开，也将成为不少城市人才竞争的契 机。

这次方案里有一条，“户籍人口比重低的超大城市和特大城市，要进一步放宽外来人口落户指标控制，加快提高户籍人口城镇化率”，这个意思是鼓励就 地消化。但实际上，对于超大城市和特大城市人口规模的有意控制，使得这个落户政策更为微妙。在这些城市，人口的控制和产业疏解还将继续，放宽的落户治标必 定会留给精心筛选过的新居民。

今天上午，国土资源部公布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，用来配套“1亿人”的落户计划。

但实际上，这些超大和特大城市依然是人口净流入地区，可以想见，今后的一段时间，这些城市的土地供应依然会非常紧张，这会让这些城市的高房价和限购政策延续下去，从而间接达到控制人口的目的。

而人是跟着产业走的。随着这些超大和特大城市的产业不断向周边疏解，中心城市的人口流入速度最终会放缓。到时，几个中心城市，带动周边一批中小城市，产业有分工，人口分散居住，才算是做到协调均衡发展。

那个时候，户籍就只代表你的居住地，而不是攀比的“身份”。