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[摘要]本文对目前我国政府组织绩效评估活动不能很令人满意的现象及原因进行了分析，指出评估活动形式主义、指标片面性、结果武断性以及评估过程中评估方与被评者之间的对立和冲突只是表面现象，根源在于政府组织的绩效考核标准与评估办法存在缺陷，需要对现有的政府组织评估体系进行深入研究。对此，本文提出了一些建议。
[关键词]政府组织，绩效，评估
一、前言
绩效，一般解释为成绩、成效。该词用在社会经济管理活动方面，其含义是“社会管理活动的结果及成效”。对于效益型组织——公司企业来说的公司绩效，就是这个含义。当绩效用于对效率型组织——政府行为成果的考核时，反映政府的绩效，其含义往往更广泛一些，指政府在社会管理中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。所谓政府绩效，就是指政府在管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
组织的绩效标准在某种意义上来说是组织的目标，评估方法的科学则保证了组织绩效信息的真实可靠性、公平性，对组织成员具有导向作用。政府绩效标准是评判政府管理水平和运作效率的重要依据，应以经济绩效、社会绩效、文化绩效、政治绩效为主要内容。这几方面绩效的大小反映的是政府能力的大小与强弱。若政府组织的绩效标准与评估方法制订得不合理、不科学、不完善，对于政府会导致其公共性减弱、经济人色彩浓厚、职能转变迟缓、公共权力运作失范、经济发展缺乏持续的市场动力。
文献[1]指出：目前政府绩效评估的困难在于其元设计“无能”。（绩效评估的元设计就是对绩效评估设计的设计，它是绩效评估活动的基础，从根本上决定了绩效评估的成效。所谓设计无能，是指政府绩效评估设计系统及其内在要素所拥有的那些经常造成政府绩效评估缺陷的固有特征。根据“理想类型”方法，现实中的元设计可以概括为两种模式：理性设计模式和社会互动设计模式。每种模式均存在着先天的不足与限度。）
从我国地方政府存在的问题来分析，研究者认为一个很重要的产生原因是政府组织的绩效标准和评价办法不是很科学、合理。
二、目前的政绩指标体系属于压力型体制
现在我国政府管的范围太宽，据粗略统计，需要官员审批定夺的事项，仅中央各部委就有两千八百多项，还不算地方各级规定的事项。上海审批项目数是2027项，开发商如要在沪投资一个建设项目，仅通过各项审批环节所花费的时间就要300天。政府官员应管的事情——创造各行业顺利发展的经济环境、法制环境和政务服务——却做得不是很令社会与企业满意。最近上海开始清理审批事项，目标是把审批事项从2000多项减少到1000项左右，建设项目的审批环节要从300天减到100天左右。
政府一直忙于考评其他各行各业的业绩，惟独对政府自己这样一个效率型组织的业绩该如何考评，却研究得不那样深入。长期以来，国有企业效益差，亏损面不断扩大，研究者往往从国有企业（效益型组织）身上找问题，如经营机制不活、技术创新能力不强、债务和社会负担过重、富余人员过多等等，却没有意识到问题的根本所在——政府要负的责任。笔者认为，相对于企业的技术创新和管理创新来说，政府的管理创新更具有决定性的作用。特别是政府官员的考核标准，更是起到“指挥棒”的作用，进而影响到国有企业的经营者的行为。国企亏损的根子在政府。
文献[2]认为“要在权力和服务之间划等号，取决于管理心态的变化”，“真正端正服务观念”。笔者认为，如果要等官员的心态主动调整过来，恐怕不知要等到什么年月。涉及到自己切身利益的事情——审批多收费多，不是说上级发一个号召就解决问题的（深圳的边防证收费，虽然社会普遍认为边防证失去存在意义，但因为它可以为利益部门带来每年几千万的收入，至今还在要求收费办证），必须有外力驱动——也就是依靠考核办法的改变。
用干部要看政绩，但谁来衡量政绩、衡量政绩的标准如何确定，这是一个效率型组织绩效考核的设计问题。现在我国所说的政绩，主要是经济实绩，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标，还包括计划生育和社会治安综合治理（发案率、上访率等）指标。还有的地方开始把失业率也列入考核指标，辽宁、山东、江西等地，以省委、省政府的名义出台促进就业政策，把就业工作纳入政府考核目标。有的加进了环保指标，对于扶贫工作重点县，则把扶贫开发工作的成效作为重点县领导干部考核的依据。
文献[3]指出，目前政府上级对下级的控制还是传统的压力型体制。“即一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。“根据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩”。其运行过程分为四个阶段：
一，指标任务的确定：根据中央的宏观计划，省的计划，与自己竞争的其他地方政府的经济增长与建设情况以及自己的情况制定的，各项指标的增长幅度要远远高于全国、省、主管市的相应增长率。
二，指标、任务的派发。岗位目标责任制是派发指标和任务的“制度化”方式。上级组织的产值、利润、成本、工资奖金等各项指标体系作为指令性计划指标下达给下级组织，作为下一级组织必须完成的目标责任。奖励措施包括提级、提资、发奖金等，惩罚措施包括限期调离等。
三，指标任务的完成，依靠争资金、上项目、铺摊子。资金越多，项目就会立得越多，摊子也会铺得越大，这样一来就会刺激经济扩张，造成到处是工地的热气腾腾的局面。以跑资金、上项目的多少作为考核政绩的标准。
四，指标任务完成的评价。评价是通过组织部门对干部的年度考核，干部述职报告以及工作报告双向进行。评价的标准则是项目、资金数量以及各种经济指标的增长幅度。
三、目前考核体系带来的问题
重视工作过程与投入，却忽视结果和产出，从政府的行政效率来看，导致行政管理效率低下，办事拖拉，投资环境较差。
政府行为短期化，好大喜功，追求表面政绩，“数字出官”、“官出数字”、“数字出成绩”，在统计上弄虚作假，有关国民经济指标数字不实。下级为了减轻自己的指标压力，会突出成绩，隐藏失误，在统计数字上做文章。在我国官本位体制下，数字出政绩，政绩可升官，而又没有一个严格的透明度制度可以监督造假行为，这就刺激各级政府官员利用权力、信息不对称或信息优势来降低本地区（部门）信息的真实性，从中获利。据文献[4]，2000年湖北各地统计的国内生产总值相继出现大幅度“挤水”，荆州、宜昌、十堰、孝感、恩施等地市州ＧＤＰ共锐减８００亿左右。
各地各部门追求局部和单位利益，争资源、争资金，在“竞争”中地区主义、部门主义日浓，重复投资、重复建设，实行地方保护主义。珠江三角洲机场已十分密集，地处三角洲的某市仍然要建，理由是他们有钱；四川乐山距离成都仅百余公里，乐山要建机场；长春与吉林两市已分别建有机场，两城市间还要另建机场。甚至连位于5000米高原、民航飞机无法起降的某地区也在申请建机场。但不少已建成的机场效益又如何呢？据报道，九江、蚌埠机场年旅客吞吐量仅为100多人，芜湖机场为3800人，阜阳机场为6000人。。。。。。这些投资上亿元的机场，状况好的每天也就始发旅客十几人，盲目投资造成的浪费惊人。领导为何要“三拍”上项目？关键是对自己的政绩有好处。不从业绩考核的根子找问题解决办法，再讲“克服主观主义、形式主义、官僚主义、命令主义”也是枉然。胡伟教授认为“主观主义、形式主义、官僚主义、命令主义”是“造成决策性浪费的根源所在”，笔者认为这些只是表象而不是根源。胡伟教授认为“只要决策者稍微转变一下作风，不那么好大喜功、刚愎自用，决策性浪费应该是完全可以避免的”，这话无异于对牛弹琴，让猫不要吃鱼。就好象请那些公款吃喝的官员“稍微嘴下留情，就可以每年减少上千亿的浪费”。
基层干部为了完成指标保住乌纱帽或追求升迁，往往不择手段甚至牺牲其他群众的利益来达到目的。乡镇干部为了显示自己的政绩往往高报农民的人均纯收入，各种提留摊派也顺理成章地水涨船高，从而加重了农民的负担。各职能部门为了完成财政创收指标，分摊城市建设任务，往往利用本部门的职权加大收费、罚款力度，结果搞得企业和百姓苦不堪言。“三乱”的一个重要原因即在于此。
在现在的压力型体制下，政府官员的行为类似于企业家，他们要为自己管理的地域或部门的财富增长决策、经营。而国有企业里的企业家的行为在企业家特征以外，加上了“官员”特征，因为他们由上级主管部门任命，随时可以走出企业，成为官员。政府履行企业家的行为，进行选项、立项和经营等经济活动，有产生腐败的巨大危险。
大家把注意力放在政府行为短期内产生的效益和效果上，忽视为此付出的巨大成本和昂贵代价。例如文献[7]指出：在各地招商引资活动中，有的地方就不顾本地经济的客观条件，层层下达不切实际的招商引资“硬指标”，落实到单位和个人，作为考核政绩的重要标准，实行“一票否决”。重压之下，一些部门、个人就弄虚作假，搞起“数字招商”，不顾实际，急躁冒进。这样“大跃进”式的招商引资不利于对外开放和搞活经济，并引发很多弊病。
在政府官员的任期内，一些官员为了在自己的任期内取得突出的政绩，会不顾客观条件限制而大上项目，只重数量，不重质量，只重外表，不重本质。当财政资金不足以支撑项目时，一些官员会大搞集资活动，搞劳民伤财的浮夸建设，加重企业和百姓的负担。这些项目往往缺乏科学论证，倒闭亏损，造成资金浪费，或者属于“钓鱼工程”，后备资金不够，一旦官员离任，就成了“半拉子”工程。阜阳机场投资3.8亿，连小学生都被要求集资，而建成的机场却基本闲置着。如果用这笔钱去建希望小学，不知能解决多少失学儿童的上学问题。只可惜建小学不算官员政绩，建机场算。
政府部门起草法律，许多官员又作为人大代表直接介入法律审议和监督，不可避免要造成政府自己立法，自己监督自己的局面。本应分立而有所制约的权力之间交叉，混杂，使人大作为最高权力机构而表达民意的性质大打折扣。
现在的县长、乡长主要不是对本地区人民负责，而是对考察任命他的上级负责，好大喜功地创造政绩，给上级看，浮夸虚报的现象比比皆是。扭转这种不良现象的根本出路是直接选举，他必须对本地区负责，也只能这样做，因为选票对他来说是最重要的。
一些由组织部门主持的调查考评流于形式，往往是领导早就决定了，调查考评只是一个参考，并不影响领导决定。在这种形式下，一些干部群众也害怕打击报复，不愿说实话，反映实际情况，结果调查中敷衍话居多。有些官员虽然群众意见很大，组织部门也清楚，但没有制度性的表达，照样提拔升迁。
长期以来，我国党政机关没有建立起一套严格的行政法规和个人负责制度，没有建立一套严格的考成制度，工作落实情况无人过问。一些干部的鉴定内容空洞，语言抽象，套话连篇，缺少实质性和个性化的东西，失去鉴定的价值。
从世界绝大多数国家的实践情况来看，“政府失灵”的概率往往要比“市场失灵”的概率高得多。从政府效能方面看，政府的经济管理效能较差。表现在，一些属于政府职责范围内的事情政府没有去做或没有做好，例如农村基础教育；有些应由政府无偿提供的公共服务却以有偿、收费的方式来提供；有些政府不应进入的领域、不应当从事的活动政府部门却大量介入；有些应由企业管理或微观调节的微观层面的事情，政府依然没有放弃干预。从政府的行为成本方面看，政府的行为成本较高，行政成本增长过快。地方行政机关盲目追求高消费，开支逐渐膨胀，其支出水平高于经济增长速度。
四、建议
目前，迫切需要通过理论分析、案例对比、实地考察调研，重建政府及官员的考核绩效指标体系和评估机制（包括评估需求的预测、目标的确定、指标的拟定、方法的选择、时间和步骤的安排、资源的调配、过程的控制、规则的制定、人员的选拔与培养、评估结果的检验与应用等），为政府转变职能、适应入世挑战服务。
参考文献：
1、 张璋，政府绩效评估的元设计理论：两种模式及其批判，《中国行政管理》，2000年第6期，46-49页。
2、 在权力与服务间划个等号，马美菱，《文汇报》，2001年12月18日。
3、 荣敬本等箸，如何建立民主合作的新体制——关于县乡两级政治体制改革的研究报告，《政治中国》第314-351页，此书为董郁玉、施滨海编，今日中国出版社，1998年7月第一版。
4、 彻底调查：湖北省GDP“挤水”800亿，楚长城、刘晖，《21世纪经济报道》2001年4月23日。
5、 河南社旗县反虚假浮夸 实事求是换来黄牌警告，陈杰人，《中国青年报》2001年10月31日。
6、 数字“缩水”为哪般？高友清，新华社武汉2001年５月１４日电。
7、 招商引资不能搞“大跃进”，吴亮 余孝忠，新华社北京１１月８日电。干部鉴定应多些实质性内容，王超英，《人民日报》 (2002年02月03日第六版)。
