收支相差35.06亿元 上海社保改革调查

　　尽管陆家嘴的精英们一个比一个年轻，但上海不得不面临最早迈入老龄化的现实。

　　或许正因为此，在养老金改革上，上海一直作为试验场，走在全国的前列。从参与事业单位养老保险制度改革到柔性领取养老金，上海想尽了办法来解决制度带来的大窟窿。

　　《社会保险法》实施一年零一个月后，上海公布了其《社会保险法》实施后的第一笔社会保险账单。账单上的内容或许让上海缓了一口气：上海城镇职工养老保险征缴收入和支出之间的距离缩小至35.06亿元，这是多年来两者首次出现差距缩小。

　　这似乎意味着，困扰上海多年的养老金缺口正在合拢。

　　事实是否真的如此？

　　缺口到底有多大？

　　2007年开始，上海城镇职工养老保险的征缴收入一直低于支出，而且这个缺口在逐年扩大。

　　根据上海市人力资源和社会保障局（以下简称“上海人社局”）发布的数据，2007年，养老保险的基金缺口为49.55亿元；2008年，缺口就上升至88.63亿元；到了2009年，这一数字是91.86亿元，而从这一年开始，与之对应的财政补贴也突破了100亿元。

　　而在这个过程中，上海的老龄化不断加剧，使得在职的职工与退休老人之间的比例不断缩小。尚未把外来人口纳入城镇职工养老体系之前，2010年，上海的赡养比是1.5：1。

　　根据上海计生委预测，在维持现行户籍政策和退休政策不变的情况下，到2020年，上海的赡养系数将急剧上升至70%，而到2050年，将高达90.1%，接近一个在职工作人员抚养一个老人。

　　2011年7月，上海将针对郊区用人单位从业人员设置的小城镇社会保险（以下简称“镇保”）和针对外来从业人员设置的外来从业人员综合保险（以下简称“综保”）纳入城镇职工社会保险（以下简称“城保”）范围内。

　　这一调整带来的覆盖面扩大，降低了城保的赡养率，也直接形成了2011年度缺口缩小的事实。但是根据复旦大学就业与社会保障研究中心研究团队的测算，包括缴纳率、在户籍和外来人口中的覆盖率等现有状况不变的情况下，上海未来养老缺口依然会呈现扩大的走势。

　　测算的结果显示，如果在所有政策保持不变的情况下，到2020年，上海可能会面临831亿元的养老金缺口，如果上海财政收入与工资能够保持同步增长，这一缺口将超过当年财政收入的10%。

　　而这仅是上海养老保险基金征缴收入与支出之间的动态缺口，尚不包括另一制度变革中的遗留问题个人账户的空账缺口。

　　个人账户难做实

　　上海自2006年开始做实个人账户的试点，根据当时的方案，要按照3%起（即缴费基数的3%）做实个人账户。

　　参与这一课题的专家介绍，当时做实个人账户，主要出于以下三个方面考虑：一是有利于扩大养老保险覆盖面，有利于劳动力管理流动；二是有利于形成缴费激励机制。实行个人账户后，个人缴费多，缴费基数大，单位划转部分就多，个人账户积累额就大，今后养老金领取也多。三是有利于加强养老保险基金的监督管理。记入个人账户的钱，是职工的“养命钱”，职工自然比原来更加关心，并使之保值增值。

　　然而本报记者梳理近年上海社保数据时发现，上海2007至2010年做实个人账户资金累计金额分别为68.14亿元、102.22亿元、104.34亿元、106.29亿元，增长日渐缓慢。

　　截至2011年末，上海企业职工基本养老保险共累计个人账户基金111.39亿元，仅比上一年度增加5.1亿元。

　　中国社会科学院世界社保中心主任郑秉文在接受本报记者采访时表示，从2009年起，上海养老保险做实个人账户的试点几乎已经停滞，“2009年后的增长只是利息收入而已”。

　　欲做实而做不实的现状，折射出的是目前统账结合的养老保险机制的尴尬。

　　早在1993年，上海市就出台了《上海市城镇职工养老保险制度改革试点方案》，在全国率先引入个人账户以改革“城保”，初步确立了以社会统筹和个人账户相结合为主要特点的养老保险制度的基本框架。

　　据复旦大学经济学院教授封进介绍，统账结合的方式的出现的原因有两点，一是个人账户是为自己的养老进行储蓄，受人口老龄化的影响较小；另外一个方面是个人账户的累计会使一个国家的储蓄变多，有利于经济的增长。

　　但这个制度的变革并非在一张白纸上进行，现收现付制度制定多年后进行统账结合的尝试，意味着要为此前没有累计个人账户的人群提供额外的资金。

　　而这笔转型的成本到底有多大？封进说，尽管当时测算的结果不尽相同，但一般来说是占GDP的60%-100%。

　　按照最初制度设计的思路，这笔转型的成本将由企业缴纳的费用和国企红利承担，“但是可能没有充分估计到转型成本的大小，所以后来个人账户的钱都被用于当期支付老人了。”封进如是说。

　　扩面的潜力

　　目前上海养老保险的缴费费率已经高达30%，几乎已经没有可以继续提高的空间，能对养老金缺口产生立竿见影效果的方式就是扩面。

　　“一直以来，由于上海碎片化的制度设计，上海并未能享受到外来人口给社保基金带来的红利。”上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣如是说。

　　2011年7月1日前，上海一直实施外来从业人员综合保险（以下简称“综保”）的政策，为外来从业者缴纳包括工伤、住院医疗、老年补贴三个缴费项目在内的综合保险。

　　根据上海官方的统计，到2010年末，外来从业人员综合保险参保人数达到404.84万人，而当年城镇基本养老保险参保人数为894.89万人。

　　如果将数量庞大的综保参保人员纳入城保体系内，上海城镇养老保险体系的赡养比将会由1.54：1，上升到2.69：1。

　　而一个更为现实的问题是，当前我国养老金最高只能做到省级统筹，而在目前我国社会保险跨统筹区转移接续制度并不完善的情况下，外来人口返乡后，其统筹部分就留在流入省，从而造成了新的不公平。

　　这时，提高统筹层次就摆在了决策者面前。《社会保险法》中规定，基本养老保险基金逐步实现全国统筹。

　　在此之前，养老保险的统筹层次基本停留在县（市）一级。按照人社部的部署，这项工作的阶段性目标，首先是养老保险在省级层面的统筹，其中更小的一步则是在同一个省内的转移接续。

　　沿海发达省份较早开始了探索。2005年至2007年，江苏省先后颁布了企业职工和灵活就业人员养老保险的省内转移接续办法，做到所有参保人员的社保关系在全省范围内无障碍对接。

　　“这可能需要设置一个垂直系统进行征缴，”封进说，“由各省自行征缴后进行全国统筹，很有可能出现激励不足，寄期望于搭便车的情况。”